《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》中的涉僑問題

　　第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》，自2013年7月1日起施行。這部法律在總結(jié)中國(guó)公民出境入境管理法和外國(guó)人入境出境管理法實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一了法律的調(diào)整范圍，細(xì)化了出境入境的管理規(guī)定，規(guī)范了外國(guó)人停留居留行為，強(qiáng)化了邊防檢查以及調(diào)查、遣返、處罰等措施，對(duì)于更好地維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)秩序，促進(jìn)對(duì)外開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義。法律施行后，《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法》和《中華人民共和國(guó)公民出境入境管理法》同時(shí)廢止。出境入境管理法與僑務(wù)工作的關(guān)系十分密切，是一部重要的涉僑法律。
　　一、出境入境管理法的主要涉僑條款
　　該法的主要涉僑條款共兩條。一是對(duì)華僑回國(guó)定居的規(guī)定。第十三條規(guī)定：“定居國(guó)外的中國(guó)公民要求回國(guó)定居的，應(yīng)當(dāng)在入境前向中華人民共和國(guó)駐外使館、領(lǐng)館或者外交部委托的其他駐外機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，也可以由本人或者經(jīng)由國(guó)內(nèi)親屬向擬定居地的縣級(jí)以上地方人民政府僑務(wù)部門提出申請(qǐng)?！倍侨A僑在境內(nèi)以護(hù)照證明身份的規(guī)定。第十四條規(guī)定：“定居國(guó)外的中國(guó)公民在中國(guó)境內(nèi)辦理金融、教育、醫(yī)療、交通、電信、社會(huì)保險(xiǎn)、財(cái)產(chǎn)登記等事務(wù)需要提供身份證明的，可以憑本人的護(hù)照證明其身份?！?/SPAN>

關(guān)于華僑回國(guó)定居的條款，并不是法律新設(shè)的規(guī)定，這是延續(xù)原《中華人民共和國(guó)公民出境入境管理法》第十條的規(guī)定。第十條規(guī)定：“定居國(guó)外的中國(guó)公民要求回國(guó)定居的，應(yīng)當(dāng)向中國(guó)駐外國(guó)的外交代表機(jī)關(guān)、領(lǐng)事機(jī)關(guān)或者外交部授權(quán)的其他駐外機(jī)關(guān)辦理手續(xù)，也可以向有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市的公安機(jī)關(guān)辦理手續(xù)?！毙碌囊?guī)定是在國(guó)外仍然向駐外機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，在國(guó)內(nèi)則改為向縣級(jí)以上政府僑務(wù)部門提出申請(qǐng)。華僑回國(guó)定居本質(zhì)上是登記或者恢復(fù)戶籍的問題，與華僑回國(guó)居住不同。華僑持有中國(guó)護(hù)照可以隨時(shí)出境或者入境，在國(guó)內(nèi)居住并不受影響。華僑回國(guó)定居的規(guī)定也和《中華人民共和國(guó)居民身份證法》規(guī)定相銜接。居民身份證法第九條規(guī)定：“香港同胞、澳門同胞、臺(tái)灣同胞遷入內(nèi)地定居的，華僑回國(guó)定居的，以及外國(guó)人、無國(guó)籍人在中華人民共和國(guó)境內(nèi)定居并被批準(zhǔn)加入或者恢復(fù)中華人民共和國(guó)國(guó)籍的，在辦理常住戶口登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定申請(qǐng)領(lǐng)取居民身份證?！?/SPAN>
　　對(duì)于華僑在境內(nèi)以護(hù)照證明身份的問題，是近年來隨著華僑與國(guó)內(nèi)聯(lián)系日益緊密這一僑情變化帶來的突出問題，需要在立法上進(jìn)行明確和解決。華僑作為定居國(guó)外的中國(guó)公民，根據(jù)上述居民身份證法第九條的規(guī)定，除了申請(qǐng)回國(guó)定居外，華僑并不符合領(lǐng)取居民身份證的條件，華僑所持的國(guó)內(nèi)機(jī)關(guān)發(fā)放的有效證件僅為護(hù)照。護(hù)照法第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)護(hù)照是中華人民共和國(guó)公民出入國(guó)境和在國(guó)外證明國(guó)籍和身份的證件?！币虼?，這次規(guī)定主要是在立法上解決華僑在國(guó)內(nèi)辦理事務(wù)所持有效證件的問題。一些地方已經(jīng)對(duì)華僑證件問題在地方性法規(guī)中給予了明確，且在表述上將護(hù)照與居民身份證給予等同地位?！墩憬∪A僑權(quán)益保障暫行規(guī)定》(2006年12月公布)第四條規(guī)定：“華僑持有的中華人民共和國(guó)護(hù)照，與國(guó)內(nèi)居民身份證具有同等效力，憑其本人護(hù)照在省內(nèi)進(jìn)行有關(guān)活動(dòng)時(shí)，有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)可?！薄陡＝ㄊ?shí)施〈中華人民共和國(guó)歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法〉辦法》(2010年7月修訂)第六條第三款規(guī)定：“出國(guó)、出境人員憑其持有的中華人民共和國(guó)護(hù)照，在本省從事民商事活動(dòng)時(shí)，其本人護(hù)照與國(guó)內(nèi)居民身份證具有同等證明效力，有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)可?！薄端拇ㄊ∪A僑投資權(quán)益保護(hù)條例》(2011年11月修訂)第八條規(guī)定：“華僑投資者在四川省從事投資活動(dòng)時(shí)，所持有的中華人民共和國(guó)護(hù)照，與國(guó)內(nèi)居民身份證具有同等身份證明效力，有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)可?！?/SPAN>
　　二、外籍華人的入境出境問題
　　我國(guó)不承認(rèn)雙重國(guó)籍?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)籍法》第九條規(guī)定：“定居外國(guó)的中國(guó)公民，自愿加入或取得外國(guó)國(guó)籍的，即自動(dòng)喪失中國(guó)國(guó)籍?！痹哂兄袊?guó)國(guó)籍的中國(guó)公民加入外國(guó)籍后，就成為外籍華人。外籍華人的入境出境適用法律對(duì)外國(guó)人入境出境和外國(guó)人停留居留的規(guī)定。
　　首先，外籍華人入境應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)辦理簽證。辦理簽證一般應(yīng)當(dāng)在中國(guó)駐外國(guó)的使館、領(lǐng)館或者其他駐外機(jī)關(guān)辦理。駐外機(jī)關(guān)一般為外籍華人發(fā)放多次入境簽證。因緊急事由來華，如外籍華人探望在中國(guó)的病危親屬，也可以申請(qǐng)辦理口岸簽證，口岸簽證由公安部委托的口岸簽證機(jī)關(guān)簽發(fā)，一次入境有效，停留期不超過30日。申請(qǐng)辦理多次簽證或者口岸簽證，外籍華人都需要按照主管機(jī)關(guān)的要求提供相應(yīng)的證明材料。
　　第二，外籍華人入境中國(guó)后，按照簽證注明的停留期限停留。簽證的停留期限最長(zhǎng)不超過180日。在簽證注明的停留期滿后仍需要在中國(guó)停留，需要在簽證停留期滿7日前向公安出入境機(jī)關(guān)申請(qǐng)延長(zhǎng)停留期限。公安出入境機(jī)關(guān)不予延長(zhǎng)的，應(yīng)當(dāng)按期離境。
　　第三，外籍華人入境中國(guó)后，根據(jù)相關(guān)事由在入境30日內(nèi)可以向公安出入境機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理居留證件。除了工作、學(xué)習(xí)等原因外，從2010年6月1日起，公安部推出施行進(jìn)一步擴(kuò)大外國(guó)人居留許可簽發(fā)對(duì)象的政策，這項(xiàng)政策使外籍華人成為最大受益群體。擴(kuò)大居留許可的對(duì)象包括五種人：一是中國(guó)公民和具有在中國(guó)永久居留資格外國(guó)人的外籍配偶、外籍父母及未滿18周歲外籍子女；二是年滿60周歲在境外無直系親屬、投靠境內(nèi)直系親屬的外國(guó)人及其外籍配偶；三是年滿60周歲在中國(guó)內(nèi)地購(gòu)置房產(chǎn)的外籍華人及其外籍配偶和未滿18周歲外籍子女；四是來中國(guó)照顧年滿60周歲、在國(guó)內(nèi)無子女的中國(guó)籍父母且已滿18周歲的外籍華人；五是外籍華人、定居國(guó)外的中國(guó)公民在中國(guó)內(nèi)地寄養(yǎng)的未滿18周歲的外籍子女。工作類居留證件的有效期最短為90日，最長(zhǎng)為5年；非工作類居留證件的有效期最短為180日，最長(zhǎng)為5年。需延長(zhǎng)居留期限的，應(yīng)當(dāng)在居留證有效期滿30日前向公安出入境機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)。不予延長(zhǎng)居留期限的，應(yīng)當(dāng)按期離境。
　　第四，符合規(guī)定條件的外籍華人，可以申請(qǐng)永久居留資格，即中國(guó)“綠卡”。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2004年公安部、外交部公布的《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》，對(duì)申請(qǐng)中國(guó)“綠卡”的條件和程序進(jìn)行了明確規(guī)定。截至2011年底，持有《外國(guó)人永久居留證》的外國(guó)人為4752人。
　　此外，中國(guó)對(duì)以外籍華人為主體的高層次人才制定了一系列政策，為他們?nèi)氤鼍程峁┍憷Ｈ鐕?guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)公安部、外交部、國(guó)務(wù)院僑辦等部門《關(guān)于為外國(guó)籍高層次人才和投資者提供入境及居留便利的規(guī)定》(2002年4月)，人事部、教育部、國(guó)務(wù)院僑辦等十六部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立海外高層次留學(xué)人才回國(guó)工作綠色通道的意見》(2007年2月)。出境入境管理法也體現(xiàn)了“人才引進(jìn)”的特色。第十六條在普通簽證類別中增加了人才引進(jìn)，第三十一條在停留變更居留的規(guī)定中有“符合國(guó)家規(guī)定的專門人才”一項(xiàng)。
　　三、國(guó)籍區(qū)別原則在出境入境管理法中的體現(xiàn)
　　國(guó)籍區(qū)別是僑務(wù)工作的一項(xiàng)基本原則，包括兩層涵義：一是華僑與外籍華人具有國(guó)籍區(qū)別；二是尊重外籍華人的族裔感情和他們與祖籍國(guó)有著千絲萬縷聯(lián)系的實(shí)際。
　　嚴(yán)格區(qū)別華僑與外籍華人的國(guó)籍在我國(guó)的法律制度中體現(xiàn)得比較充分，華僑與外籍華人在法律適用上涇渭分明，這也在出境入境管理法中得到了充分體現(xiàn)。華僑是中國(guó)公民，適用法律對(duì)中國(guó)公民出境入境的規(guī)定。外籍華人是外國(guó)人，適用法律對(duì)外國(guó)人入境出境、外國(guó)人停留居留的規(guī)定?！　?guó)籍區(qū)別的另外一層涵義，即外籍華人不同于一般外國(guó)人的特點(diǎn)，還需要在法律和政策層面給予足夠重視。外籍華人在國(guó)內(nèi)有親屬或各種事務(wù)性聯(lián)系，就入境出境需要而言，客觀上需要經(jīng)常往返中國(guó)或者在中國(guó)停留較長(zhǎng)時(shí)間。目前的出境入境管理法已經(jīng)對(duì)外籍華人給予了入境出境的便利，在一定程度上體現(xiàn)了國(guó)籍區(qū)別原則的另一層涵義。如，法律規(guī)定簽證停留期最長(zhǎng)為180日(國(guó)外一般規(guī)定為90日)，普通簽證類別中有“探親”事由，公安部施行的擴(kuò)大外國(guó)人居留許可政策是照顧外籍華人的客觀需求等。重視外籍華人不同于一般外國(guó)人的特點(diǎn)，給予入境出境便利，更重要的是體現(xiàn)在執(zhí)行出境入境管理法的過程中。在制定簽證、居留以及永久居留等出境入境管理法配套法規(guī)和政策中，充分考慮外籍華人的實(shí)際需求，給予他們更多便利，是下一步工作中相關(guān)部門需要重視和解決的問題。(作者曲云海，系國(guó)僑辦政法司法規(guī)處副處長(zhǎng))